2.1 Il quadro normativo di riferimento a livello nazionale

Le Regioni sono titolari della competenza legislativa in diverse materie di interesse europeo; il loro contributo nella fase di formazione del diritto e delle politiche europee è quindi fondamentale per assicurare una corretta individuazione dell’interesse nazionale.

La legge di riforma costituzionale n. 3 del 2001, ha espressamente riconosciuto alle Regioni, quali titolari del potere normativo nelle materie loro attribuite, il diritto di partecipare al procedimento di formazione del diritto dell’Unione europea ed il dovere di conformarsi all’ordinamento europeo.

L’articolo 117, comma quinto, della Costituzione, prevede espressamente, che “le Regioni […] nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato [...]”.

Le procedure e le modalità di partecipazione delle Regioni alla formazione del diritto europeo sono disciplinate dalla legge 5 giugno 2003, n. 131, recante “Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3” (c.d. legge La Loggia), che ha dato attuazione all’articolo 117, comma 5, della Costituzione stabilendo, in particolare, presupposti e modalità della partecipazione diretta dei rappresentanti regionali alla delegazione italiana in sede di Consiglio dell’Unione europea, e dalla legge 24 dicembre 2012, n. 234, recante “Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea” che disciplina il processo di partecipazione dell’Italia alla formazione delle decisioni e alla predisposizione degli atti dell’Unione europea e garantisce l’adempimento degli obblighi e l’esercizio dei poteri derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.

La legge n. 234/2012, ha modificato la precedente normativa in ragione delle innovazioni apportate dal Trattato di Lisbona e dei Protocolli ad esso allegati, attribuendo specifico rilievo alla partecipazione delle Regioni, con il coinvolgimento dei Consigli regionali, nei procedimenti di formazione degli atti dell’Unione europea e nella verifica della corretta applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità in cooperazione con il Parlamento nazionale, che dovrebbero consentire un ampliamento del contributo regionale alla definizione della posizione nazionale da sostenere a livello europeo.

Le leggi di attuazione dell’articolo 117, comma 5, della Costituzione delineano due modalità di partecipazione delle Regioni nella formazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea (fase ascendente)[1]:

• la prima, c.d. diretta, disciplinata dall’articolo 5 della legge n. 131/2003, assicura forme di coinvolgimento delle Regioni, disponendo che possono concorrere direttamente alla formazione degli atti normativi europei partecipando, nell’ambito delle delegazioni del Governo, alle attività del Consiglio dell’Unione europea, dei gruppi di lavoro e dei comitati del Consiglio dell’Unione europea e della Commissione europea[2];
• la seconda, indiretta, disciplinata dalla legge 234/2012, che si svolge all’interno dell’ordinamento nazionale, finalizzato ad assicurare la partecipazione di Governo, Parlamento e Regioni alla definizione della posizione nazionale da sostenere a livello europeo, al fine di dare concreta attuazione ai principi di attribuzione, di sussidiarietà, proporzionalità, leale collaborazione, efficienza, trasparenza e partecipazione, richiamati all’articolo 1, come cardini della struttura della legge medesima.

2.2 Le modalità di partecipazione diretta

Gli strumenti per la partecipazione delle Regioni alla fase ascendente c.d. diretta del processo decisionale sono disciplinati principalmente dall’articolo 5 della l. 131/2003 rubricato “attuazione dell’articolo 117, quinto comma, della Costituzione sulla partecipazione delle regioni in materia comunitaria”, il quale prevede che nelle materie di propria competenza legislativa, le Regioni concorrono direttamente alla formazione degli atti europei, partecipando, nell’ambito delle delegazioni del Governo, alle attività del Consiglio dell’Unione europea e dei Gruppi di lavoro e dei Comitati del Consiglio e della Commissione europea, secondo modalità concordate[3] in Conferenza Stato-Regioni e, comunque, garantendo l'unitarietà della posizione italiana da parte del Capo delegazione designato dal Governo. Si tratta di una partecipazione riservata alle Giunte regionali[4].

2.3 Le modalità di partecipazione indiretta

La partecipazione delle Regioni alla formazione della posizione nazionale da sostenere a livello europeo nell’ambito della fase ascendente indiretta del processo decisionale è disciplinata dal Capo IV della legge 234/2012.

Tale partecipazione consiste nella possibilità per le Regioni, nelle materie di propria competenza, di partecipare alla formazione della posizione italiana sulle proposte di atti legislativi dell’Unione europea, attraverso la trasmissione delle osservazioni alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, o al Ministro per gli affari europei, entro di 30 giorni dal ricevimento delle proposte di atti europei, dandone contestuale comunicazione alle Camere, alla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome e alla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle regioni[5].

Qualora la proposta di atto normativo europeo interessi materie di competenza legislativa regionale, una o più Regioni possono fare richiesta al Presidente del Consiglio dei Ministri di convocare la Conferenza Stato-Regioni affinché si raggiunga in proposito un’intesa entro il termine di trenta giorni, decorso il quale il Governo può procedere anche in mancanza di essa.

Nel caso in cui la richieda la Conferenza Stato – Regioni, il Governo, in sede di Consiglio dell’Unione europea, ha l’obbligo di apporre la riserva di esame sui progetti di atti europei interessati[6].

Sotto un secondo profilo la partecipazione regionale alla fase ascendente indiretta avviene attraverso il coinvolgimento dei Consigli regionali nelle procedure di verifica del rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità dei progetti di atti normativi dell’Unione europea, già prevista direttamente dall’art. 6 del Protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità allegato al Trattato di Lisbona[7]

L’articolo 25, della l. 234/2012, in attuazione di quanto previsto dal richiamato Protocollo n. 2 allegato al Trattato di Lisbona, prevede che i Consigli regionali possono far pervenire alle Camere le proprie osservazioni in tempo utile per l’esame parlamentare, dandone contestuale comunicazione alla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome.

Ciascuna Camera, pertanto, nella stesura del parere motivato, nel termine di otto settimane dalla data di ricevimento dei progetti di atti (cd. “early worning”, o “allerta precoce”)[8], può tener conto delle osservazioni regionali.

Inoltre, i Consigli regionali assieme al Parlamento nazionale possono inserirsi nell’ambito della partecipazione al c.d. dialogo politico[9] con le Istituzioni europee, per presentare osservazioni, anche nel merito, ai progetti di atti europei. Infatti, le Camere tengono conto di eventuali osservazioni e proposte pervenute dai Consigli regionali in sede di verifica del rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità o dalle Regioni nel dialogo con il Governo nel merito delle proposte di atti europei.

Nondimeno, al fine di rafforzare la partecipazione delle regioni al processo di formazione degli atti dell’Unione europea la l. n. 234/2012, all’articolo 22, ha disciplinato la sessione europea della Conferenza Stato – Regioni. Si tratta di una sessione speciale della Conferenza Stato- Regioni, che il Presidente del Consiglio dei Ministri convoca almeno ogni quattro mesi, o quando lo richiedono le Regioni e le Province autonome, per trattare gli aspetti delle politiche dell’Unione europea di interesse regionale, al fine di raccordare le linee della politica nazionale, relativa all'elaborazione degli atti dell’Unione europea, con le esigenze rappresentate dalle Regioni

Infine, rispetto al quadro normativo precedente, la legge 234/2012, ha introdotto alcuni elementi di novità riguardanti il rafforzamento degli obblighi informativi sugli atti in discussione a livello europeo, che costituisce la base del sistema di coinvolgimento regionale nella definizione della posizione nazionale da sostenere a livello europeo, mediante modifiche della qualità delle informazioni trasmesse e delle modalità di invio e segnalazione degli atti

Secondo quanto previsto dall’articolo 24, comma 1, della legge 234/2012, tutti i progetti di atti dell’Unione europea, contestualmente alla loro ricezione, sono trasmessi dallo stesso Governo tanto alla Conferenza dei Presidenti delle Regioni quanto alla Conferenza dei Presidenti di Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome, affinché le Giunte ed i Consigli regionali possano averne conoscenza.

Qualora tali progetti di atti europei incidano su materie di competenza regionale l’informazione dovrà essere “qualificata e tempestiva”.

In tal modo, la nuova legge introduce il diritto delle Regioni ad essere informate sulle questioni europee di proprio interesse.