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4. La partecipazione del Consiglio regionale alla formazione degli atti e delle politiche dell'Unione europea: strumenti e procedure
Ogni anno, la Commissione europea adotta un piano d’azione legislativo per i successivi dodici mesi, rendendo noto come intende tradurre in azioni concrete le proprie priorità politiche.
Molte delle proposte normative europee incidono in settori di interesse regionale e, conseguentemente, sulle politiche e sugli interventi legislativi della Regione.
La normativa regionale sulla partecipazione della Regione al processo decisionale europeo, attribuisce un ruolo di primo piano al Consiglio regionale nelle procedure riguardanti la formulazione di atti di indirizzo con riferimento a quanto indicato nel Programma di lavoro annuale della Commissione europea[1].
La legge regionale n. 1/2015, assegna al Consiglio regionale, in particolare, per il tramite della Commissione permanente affari europei, l’esame del Programma di lavoro annuale della Commissione europea[2] e della relazione annuale che il Governo presenta al Parlamento sugli sviluppi della partecipazione italiana all’Unione europea.
La Commissione permanente affari europei, esamina il programma di lavoro annuale della Commissione ed approva una apposita risoluzione con la quale individua le iniziative ritenute di maggiore interesse regionale, indirizzata alla Giunta, al Parlamento, ed alla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative regionali e delle Province autonome.
L’atto di indirizzo approvato fornisce al legislatore regionale un efficace strumento di monitoraggio delle iniziative europee di interesse regionale e consente una maggiore tempestività nella formulazione di eventuali osservazioni da parte della Regione (Giunta e Consiglio), sulle proposte di atti normativi europei che hanno ad oggetto materie di competenza regionale.
Sulla base degli orientamenti formulati nella risoluzione, il Consiglio regionale, per il tramite della Commissione consiliare permanente competente in materia di affari europei, può intervenire tempestivamente attivando tutti gli strumenti di partecipazione previsti dalla normativa europea, nazionale e regionale, in particolare, attraverso:
- risoluzioni recanti osservazioni di merito sui progetti di atti dell’Unione europea o inerenti la verifica sulla corretta applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità;
- partecipazione a reti e gruppi di lavoro tematici del Comitato delle Regioni;
- partecipazione alle consultazioni pubbliche aperte dalla Commissione europea.
- audizioni con i rappresentanti della Giunta regionale, degli enti locali, della Rappresentanza in Italia della Commissione europea, con i Parlamentari europei del Lazio e i portatori di interesse;
- seminari di approfondimento o consultazioni rivolte agli enti locali, anche per il tramite del Consiglio delle autonomie locali (CAL) e ai soggetti pubblici e privati (in particolare, organizzazioni rappresentative dei lavoratori e delle imprese, università, centri di ricerca e centri studi, ecc.), che si ritiene possano essere maggiormente rappresentativi in relazione all’oggetto della proposta di atto dell’Unione europea in esame.
L’atto di indirizzo approvato all’esito dell’esame del Programma di lavoro annuale della Commissione europea è l’atto di avvio delle successive procedure per l’effettiva partecipazione della Regione alla definizione della posizione italiana.
La selezione delle iniziative di interesse regionale tra quelle presentate dalla Commissione europea nel programma di lavoro, consente alla Regione di partecipare, man mano che le singole iniziative vengono presentate, alla formazione degli atti dell’Unione europea attraverso la formulazione di osservazioni sui progetti di atti europei, proposte sia dalla Giunta che dal Consiglio, nelle forme previste dall’articolo 5, della legge regionale 1/2015.
Entro 30 giorni a partire dalla trasmissione dei progetti di atti dell’Unione europea da parte della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome e dalla Conferenza dei Presidenti delle assemblee legislative delle regioni[5], alla Giunta e del Consiglio regionale, è possibile inviare le eventuali osservazioni al Governo ai fini della formazione della posizione italiana ai sensi dell’articolo 24, comma 3 della legge 234/2012[6], in riferimento alle materie di competenza regionale.
Il modello delineato dalla legge regionale ha previsto forme di d’intesa[7] tra Giunta e Consiglio nella formulazione delle osservazioni di merito sui progetti di atti dell’Unione europea di cui al comma 3 dell’articolo 24 della legge n. 234/2012, al fine di assicurare l’espressione di una posizione unitaria della Regione.
Più precisamente, la Giunta può proporre alla Commissione consiliare permanente competente in materia di affari europei, le osservazioni in merito alla posizione della Regione sulle proposte di atti europei; in assenza di una approvazione, con risoluzione, della Commissione affari europei nel termine di quindici giorni, la Giunta può comunque procedere alla trasmissione delle osservazioni. In assenza della proposta della Giunta, le osservazione possono essere presentate da ciascun Consigliere in merito alla posizione regionale[8].
Le osservazioni proposte da ciascun Consigliere regionale sono sottoposte all’esame della Commissione consiliare permanente competente in materia di affari europei, che si esprime, approvando una apposita risoluzione.
Le osservazioni formulate da ciascun Consigliere regionale e approvate con risoluzione della Commissione affari europei sono tempestivamente comunicate alla Giunta regionale.
In caso d’urgenza le osservazioni sono formulate dal Presidente della Regione, previa deliberazione della Giunta regionale e comunicate alla Commissione consiliare permanente competente in materia di affari europei.
Le osservazioni della Regione così formulate, utili alla formazione della posizione italiana sugli atti europei, sono trasmesse dal Presidente della Regione al Governo, e contestualmente comunicate alle Camere, alla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, e alla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome.
Il Governo è tenuto a comunicare il seguito dato e le iniziative assunte in relazione alle osservazioni regionali nella Relazione consuntiva sulla partecipazione dell’Italia all’Unione europea. [9]
Sebbene non sia prevista alcuna efficacia vincolante per il Governo, la posizione espressa dalla Regione ha certamente una valenza politica che sarà tanto maggiore quanto maggiore sarà il grado di condivisione a livello territoriale.
L’obbligo imposto al Governo di riferire sul seguito dato alle posizioni espresse dalle Regioni consente infatti una verifica politica, non priva di effetti.
4.3 La verifica del rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità nei progetti di atti legislativi europei
Dal quadro normativo europeo modificato dal Trattato di Lisbona, e dalle innovazioni apportate dalla legge n. 234/2012, l’elemento più rilevante della partecipazione regionale al processo decisionale europeo è rappresentato dal coinvolgimento dei Consigli regionali nel controllo del rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità.
La disciplina legislativa regionale ha attribuito al Consiglio regionale, in attuazione di quanto previsto dal Protocollo n. 2[10], allegato al Trattato, il compito di vigilare il rispetto dell’applicazione del principio di sussidiarietà e di proporzionalità nei progetti di atti legislativi dell’Unione europea che hanno ad oggetto materie di competenza regionale.
La legge regionale di procedura affida alla Commissione consiliare permanente affari europei la valutazione relativa alla verifica del rispetto del principio di sussidiarietà nelle proposte e progetti di atti europei che hanno ad oggetto materie di competenza regionale. La risoluzione con le osservazioni della Commissione consiliare affari europei con cui sono approvati gli esiti della valutazione di sussidiarietà è trasmessa alle Camere in tempo utile per l’esame parlamentare e comunicata alla Giunta regionale, anche ai fini della definizione della posizione regionale da assumersi nelle sedi istituzionali di confronto con il Governo, e alla Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative[11].
Le attività di verifica del rispetto del principio di sussidiarietà nei progetti di atti europei si svolgono all’interno di un contesto di cooperazione interistituzionale nazionale ed europea[12] al quale partecipa anche il Consiglio regionale.
Quanto alla partecipazione attraverso lo strumento del dialogo politico di cui all’articolo 9, comma 2 della legge 234/2012[13], il Consiglio e la Giunta regionale possono trasmettere alle Camere osservazioni su progetti di atti normativi europei, anche su profili non inerenti la sussidiarietà, affinché queste possano tenerne conto nei pareri trasmessi alle Istituzioni europee.[14]
[1] In qualità di Istituzione dell’Unione europea che detiene il potere di iniziativa legislativa, ogni anno, in autunno, la Commissione europea presenta alle altre Istituzioni e agli organi consultivi dell’Ue il proprio Programma legislativo e di lavoro per l’anno successivo. Esso prende la forma della “Comunicazione”. Le Istituzioni destinatarie del programma legislativo sono il Consiglio Ue e il Parlamento europeo, a cui si aggiungono i due organi consultivi, Comitato delle Regioni e Comitato economico e sociale. Istituzioni e organi consultivi Ue si esprimono sul programma con apposita Risoluzione o Parere.
[6] L’articolo 24, comma 3, l. 234/2012, prevede che “le Regioni e le Province autonome, nelle materie di loro competenza, possono trasmettere osservazioni al Presidente del Consiglio dei Ministri o al Ministro per gli affari europei, entro trenta giorni dalla data di ricevimento dei progetti di atti europei trasmessi dal Governo, dandone comunicazione alle Camere ed alle Conferenze.
[9] L’articolo 13, comma 2, lett. d) della l. 234/2012, prevede due Relazioni annuali del Governo, una programmatica destinata a indicare gli orientamenti e le priorità che si intende perseguire per l’anno successivo a quello di presentazione con riferimento agli sviluppi del processo di integrazione europea, ai profili istituzionali sul funzionamento dell’Unione europea e a ciascuna politica; l’altra, consuntiva, diretta a illustrare le attività svolte ed i risultati conseguiti. Le informazioni sul seguito dato e le iniziative assunte in relazione alle osservazioni regionali devono essere indicate nella Relazione consuntiva sulla partecipazione dell’Italia all’Unione europea.
[10] Il Protocollo n. 2 sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità allegato al Trattato di Lisbona, consente ai parlamenti regionali, in quanto titolari di poteri legislativi, di partecipare alla fase ascendente mediante il loro coinvolgimento nella procedura di controllo sulla corretta applicazione del principio di sussidiarietà nell’esercizio delle competenze comunitarie, affermando espressamente che “spetta a ciascun Parlamento nazionale o a ciascuna Camera dei Parlamenti nazionali consultare all’occorrenza i Parlamenti regionali dotati di poteri legislativi” (articolo 6).
[12] Il Consiglio regionale aderisce alla rete del Comitato delle Regioni per la verifica del rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità degli atti europei (cd. Commettee of the Regions Subsidiarity Network).
[13] L’articolo 9, della l. 234/2012, al comma 2, dispone che “I documenti tengono conto di eventuali osservazioni e proposte formulate dalle regioni e dalle province autonome di Trento e di Bolzano ai sensi dell'articolo 24, comma 3, e dalle assemblee e dai consigli regionali e delle province autonome ai sensi dell'articolo 25.